चुनाव आयोग की स्वतंत्रता: संविधान सभा की चेतावनी से आज की संवैधानिक चुनौती तक!

नई दिल्ली : क्या चुनाव कराने वाली संस्था के प्रमुखों की नियुक्ति में सरकार की निर्णायक भूमिका लोकतंत्र में निष्पक्षता और विश्वास के प्रश्न खड़े करती है?

लोकतंत्र में चुनाव केवल सरकार बनाने की प्रक्रिया नहीं है, बल्कि जनता के विश्वास, समान अवसर और संवैधानिक मूल्यों की परीक्षा भी है। चुनाव में राजनीतिक दल एक-दूसरे के विरुद्ध प्रतिस्पर्धा करते हैं। इस प्रतिस्पर्धा में सत्तारूढ़ दल भी एक पक्ष होता है और विपक्ष भी। ऐसे में चुनाव कराने वाली संस्था की भूमिका एक रेफरी की तरह होती है, जिसका निष्पक्ष होना सभी के लिए आवश्यक है।

लेकिन एक बुनियादी सवाल है—जब सरकार स्वयं चुनाव में एक पक्ष होती है, तो चुनाव कराने वाली संस्था के प्रमुखों की नियुक्ति में उसकी भूमिका कितनी होनी चाहिए? क्या केवल नियुक्त व्यक्ति की ईमानदारी पर्याप्त है, या नियुक्ति की प्रक्रिया भी ऐसी होनी चाहिए जिस पर सभी राजनीतिक दल और नागरिक भरोसा कर सकें?

यह सवाल आज का नहीं है। इसकी जड़ें भारतीय संविधान सभा की बहसों में मिलती हैं। लगभग सात दशक बाद सुप्रीम कोर्ट के हस्तक्षेप और संसद द्वारा 2023 में बनाए गए कानून ने इस प्रश्न को एक बार फिर केंद्र में ला दिया है।

संविधान सभा में उठी चिंता: जब सरकार ही रेफरी चुनेगी

1949 में संविधान सभा में चुनाव आयोग की स्वतंत्रता और चुनाव आयुक्तों की नियुक्ति को लेकर गंभीर चर्चा हुई। शिब्बन लाल सक्सेना और एच.एन. कुंजरू जैसे सदस्यों ने इस बात पर चिंता जताई कि यदि नियुक्ति प्रक्रिया में सरकार का निर्णायक प्रभाव होगा, तो चुनाव आयोग की स्वतंत्रता पर सवाल उठ सकते हैं।

शिब्बन लाल सक्सेना का तर्क था कि चुनाव में प्रतिस्पर्धा करने वाली सरकार को ही चुनाव कराने वाले अधिकारी के चयन में निर्णायक भूमिका देना संस्थागत निष्पक्षता की दृष्टि से प्रश्न खड़े करता है। उन्होंने चुनाव आयुक्त की नियुक्ति के लिए संसद में दो-तिहाई बहुमत जैसी व्यवस्था का सुझाव दिया था, ताकि नियुक्ति व्यापक राजनीतिक सहमति से हो सके और सरकार का एकाधिकार न रहे।

उनकी चिंता किसी एक सरकार या राजनीतिक दल तक सीमित नहीं थी। यह उस व्यवस्था के बारे में थी जो भविष्य में सत्ता में आने वाली हर सरकार पर समान रूप से लागू हो।

एच.एन. कुंजरू ने भी चुनाव आयोग की स्वतंत्रता और नियुक्ति प्रक्रिया में संभावित सरकारी प्रभाव पर सवाल उठाए। इन चर्चाओं ने स्पष्ट किया कि संविधान निर्माताओं के सामने केवल चुनाव आयोग स्थापित करने की चुनौती नहीं थी, बल्कि उसे राजनीतिक प्रभाव से पर्याप्त रूप से स्वतंत्र रखने की भी चुनौती थी।

डॉ. आंबेडकर की चुनौती और अनुच्छेद 324

डॉ. भीमराव आंबेडकर ने चुनाव आयुक्तों की नियुक्ति की व्यवस्था को संविधान प्रारूप समिति के सामने मौजूद एक कठिन प्रश्न के रूप में देखा था। संविधान सभा में इस विषय पर विभिन्न विकल्पों पर विचार हुआ, जिनमें अन्य देशों की नियुक्ति प्रणालियों से सीख लेने की संभावना भी शामिल थी।

लेकिन किसी दूसरे देश की व्यवस्था को भारत में अपनाना आसान नहीं था। हर देश की राजनीतिक प्रणाली, संवैधानिक संरचना और प्रशासनिक परिस्थितियाँ अलग होती हैं।

अंततः भारतीय संविधान के अनुच्छेद 324 में निर्वाचन आयोग के लिए प्रावधान किया गया। इस अनुच्छेद के अंतर्गत चुनावों के अधीक्षण, निर्देशन और नियंत्रण की जिम्मेदारी निर्वाचन आयोग को सौंपी गई। साथ ही, मुख्य निर्वाचन आयुक्त और अन्य निर्वाचन आयुक्तों की नियुक्ति राष्ट्रपति द्वारा किए जाने तथा नियुक्ति के संबंध में कानून बनाने की शक्ति संसद को दी गई।

इस व्यवस्था में एक महत्वपूर्ण अंतर था। संविधान ने चुनाव आयोग को संवैधानिक दर्जा दिया और मुख्य निर्वाचन आयुक्त को पद से हटाने के लिए विशेष सुरक्षा प्रदान की, लेकिन नियुक्ति समिति की विस्तृत संरचना संविधान में निर्धारित नहीं की गई।

इस प्रकार नियुक्ति प्रक्रिया को कानून के माध्यम से स्पष्ट करने की जिम्मेदारी भविष्य की संसद पर छोड़ दी गई। संविधान सभा की बहस से यह स्पष्ट होता है कि नियुक्ति की स्वतंत्रता एक महत्वपूर्ण चिंता थी, लेकिन उस समय इस प्रश्न का ऐसा अंतिम मॉडल स्वीकार नहीं हुआ जिसे सभी संभावित समस्याओं का समाधान माना जा सके।

सात दशक से अधिक की देरी: संसद की भूमिका पर सवाल

संविधान लागू होने के बाद लंबे समय तक मुख्य निर्वाचन आयुक्त और अन्य निर्वाचन आयुक्तों की नियुक्ति के लिए एक अलग, विस्तृत वैधानिक चयन-समिति व्यवस्था नहीं बनाई गई।

यहाँ एक महत्वपूर्ण सवाल उठता है—जब संविधान ने संसद को नियुक्ति प्रक्रिया निर्धारित करने की शक्ति दी थी, तो उस प्रक्रिया को स्पष्ट रूप देने में इतना लंबा समय क्यों लगा?

इस देरी को संस्थागत कमी के रूप में देखा जा सकता है। चुनाव आयोग जैसे महत्वपूर्ण संवैधानिक निकाय के लिए नियुक्ति प्रक्रिया पहले से स्पष्ट, पारदर्शी और व्यापक विश्वास पर आधारित होनी चाहिए थी।

हालाँकि, यह समझना भी आवश्यक है कि कानून बनाने में देरी अपने आप में प्रत्येक पुरानी नियुक्ति को अवैध सिद्ध नहीं करती। मुद्दा यह है कि नियुक्ति की प्रक्रिया को लेकर लंबे समय तक स्पष्ट संसदीय ढाँचे का अभाव रहा, जबकि चुनाव आयोग की स्वतंत्रता लोकतांत्रिक व्यवस्था का एक बुनियादी प्रश्न है।

सुप्रीम कोर्ट का हस्तक्षेप: अनूप बरनवाल मामला, 2023

इस विषय पर एक महत्वपूर्ण मोड़ 2 मार्च 2023 को आया, जब सुप्रीम कोर्ट ने अनूप बरनवाल बनाम भारत संघ मामले में फैसला सुनाया।

न्यायालय ने कहा कि जब तक संसद नियुक्ति के संबंध में कानून नहीं बनाती, तब तक मुख्य निर्वाचन आयुक्त और अन्य निर्वाचन आयुक्तों की नियुक्ति की सिफारिश एक तीन-सदस्यीय समिति करे। इसमें प्रधानमंत्री, लोकसभा में विपक्ष के नेता और भारत के मुख्य न्यायाधीश को शामिल किया गया।

इस अंतरिम व्यवस्था का उद्देश्य नियुक्ति प्रक्रिया में सरकार के साथ विपक्ष और न्यायपालिका की भागीदारी सुनिश्चित करना था।

यहाँ ध्यान देने योग्य बात यह है कि सुप्रीम कोर्ट ने संसद की कानून बनाने की शक्ति समाप्त नहीं की थी। न्यायालय ने स्पष्ट किया था कि उसकी व्यवस्था तब तक लागू रहेगी जब तक संसद इस विषय पर कानून नहीं बनाती।

इस फैसले ने एक बुनियादी सिद्धांत को सामने रखा: चुनाव आयोग की स्वतंत्रता सुनिश्चित करने के लिए नियुक्ति प्रक्रिया का संस्थागत संतुलन भी महत्वपूर्ण है।

2023 का कानून: मुख्य न्यायाधीश की जगह कैबिनेट मंत्री

संसद ने 2023 में मुख्य निर्वाचन आयुक्त और अन्य निर्वाचन आयुक्त (नियुक्ति, सेवा की शर्तें और पदावधि) अधिनियम पारित किया। इस कानून ने नियुक्ति के लिए एक चयन समिति निर्धारित की।

इस समिति में तीन सदस्य हैं:

1. प्रधानमंत्री, जो समिति के अध्यक्ष होते हैं।

2. लोकसभा में विपक्ष के नेता।

3. प्रधानमंत्री द्वारा नामित केंद्रीय मंत्रिमंडल का एक मंत्री।

इस व्यवस्था में सुप्रीम कोर्ट द्वारा निर्धारित अंतरिम समिति के मॉडल से एक प्रमुख बदलाव किया गया। भारत के मुख्य न्यायाधीश की जगह प्रधानमंत्री द्वारा नामित कैबिनेट मंत्री को शामिल किया गया।

यहीं से वर्तमान संवैधानिक बहस का मुख्य प्रश्न सामने आता है।

समिति में प्रधानमंत्री और प्रधानमंत्री द्वारा नामित मंत्री, दोनों सरकार का प्रतिनिधित्व करते हैं। आलोचकों का तर्क है कि इससे चयन प्रक्रिया में सरकार का प्रभाव बढ़ सकता है और स्वतंत्र संस्थागत संतुलन कमजोर हो सकता है।

दूसरी ओर, कानून के समर्थकों का तर्क है कि संसद को संविधान के अनुच्छेद 324(2) के अंतर्गत नियुक्ति प्रक्रिया निर्धारित करने का अधिकार प्राप्त है और सुप्रीम कोर्ट की पूर्व व्यवस्था अंतरिम थी।

इसलिए विवाद केवल इस बात का नहीं है कि कानून किसने बनाया। वास्तविक प्रश्न यह है कि क्या कानून के तहत बनाई गई चयन प्रक्रिया चुनाव आयोग की स्वतंत्रता को सुरक्षित रखने के लिए पर्याप्त संतुलन प्रदान करती है।

किसी समिति में सरकार के दो प्रतिनिधियों का होना अपने आप यह सिद्ध नहीं करता कि नियुक्त व्यक्ति पक्षपाती होगा। लेकिन यह सवाल अवश्य उठता है कि क्या ऐसी संरचना सभी पक्षों के विश्वास को बनाए रखने के लिए पर्याप्त है।

निष्पक्ष होना ही नहीं, निष्पक्ष दिखाई देना भी जरूरी

चुनाव आयोग की स्वतंत्रता पर बहस का एक महत्वपूर्ण पहलू सार्वजनिक विश्वास है। पूर्व मुख्य निर्वाचन आयुक्त एस.वाई. कुरैशी कहते हैं कि चुनाव आयोग को केवल निष्पक्ष होना ही नहीं, बल्कि निष्पक्ष दिखाई भी देना चाहिए।

कुरैशी कहते हैं कि सरकार से पहले विपक्ष के साथ संवाद और उसकी शिकायतों को सुननाजरूरी है। यह दृष्टिकोण बताता है कि किसी संवैधानिक संस्था की विश्वसनीयता केवल उसके औपचारिक अधिकारों से नहीं, बल्कि उसके व्यवहार और संवाद की प्रक्रिया से भी बनती है।

यहाँ निष्पक्ष दिखाई देने का अर्थ केवल किसी राजनीतिक दल की हर आपत्ति स्वीकार करना नहीं है। इसका अर्थ ऐसी पारदर्शी और समान प्रक्रिया अपनाना है जिसमें शिकायतों पर उचित विचार हो, निर्णयों के आधार स्पष्ट हों और सभी पक्षों को अपनी बात रखने का अवसर मिले।

यदि किसी संस्था की नियुक्ति प्रक्रिया ही लगातार संदेह पैदा करे, तो उसके निर्णयों पर भी प्रश्न उठ सकते हैं। इसलिए संस्थागत स्वतंत्रता और सार्वजनिक विश्वास को एक-दूसरे से अलग करके नहीं देखा जा सकता।

क्या समाधान केवल नियुक्ति समिति बदलने में है?

चुनाव आयोग की स्वतंत्रता को मजबूत करने के लिए केवल समिति की संरचना पर बहस पर्याप्त नहीं है। इसके साथ नियुक्ति प्रक्रिया के अन्य पहलुओं पर भी विचार करना आवश्यक है।

पहला, उम्मीदवारों की योग्यता, अनुभव और संवैधानिक समझ के मूल्यांकन के स्पष्ट मानदंड होने चाहिए।

दूसरा, चयन प्रक्रिया के प्रमुख चरणों और निर्णय के आधार में उचित पारदर्शिता होनी चाहिए।

तीसरा, नियुक्ति के लिए समयबद्ध व्यवस्था होनी चाहिए, ताकि राजनीतिक मतभेदों के कारण महत्वपूर्ण पद रिक्त न रहें।

चौथा, चयन प्रक्रिया में सरकार, विपक्ष और स्वतंत्र संस्थागत दृष्टिकोण के बीच ऐसा संतुलन विकसित करने पर विचार होना चाहिए जिससे नियुक्ति की विश्वसनीयता बढ़े।

पाँचवाँ, चुनाव आयोग की कार्यप्रणाली में जवाबदेही और निष्पक्षता के ऐसे मानक होने चाहिए जो सभी राजनीतिक दलों पर समान रूप से लागू हों।

इन सुधारों का उद्देश्य किसी एक राजनीतिक दल को लाभ या हानि पहुँचाना नहीं होना चाहिए। लक्ष्य ऐसी व्यवस्था विकसित करना होना चाहिए जो सत्ता में आने वाली हर सरकार के लिए समान नियम निर्धारित करे।

लोकतंत्र का भरोसा उसकी संस्थाओं से बनता है

चुनाव आयोग की स्वतंत्रता से जुड़ा विवाद हमें भारतीय लोकतंत्र के तीन महत्वपूर्ण पड़ावों की याद दिलाता है—संविधान सभा की बहस, संसद द्वारा कानून बनाने में लंबी देरी और 2023 में नियुक्ति प्रक्रिया के लिए बनाए गए नए कानूनी ढाँचे का प्रश्न।

संविधान सभा में शिब्बन लाल सक्सेना और एच.एन. कुंजरू ने नियुक्ति प्रक्रिया में राजनीतिक प्रभाव की आशंका उठाई थी। मार्च 2023 में सुप्रीम कोर्ट ने संसद द्वारा कानून बनाए जाने तक एक अंतरिम चयन समिति की व्यवस्था दी। इसके बाद संसद ने 2023 का कानून बनाकर चयन समिति की संरचना निर्धारित की, जिसमें प्रधानमंत्री, विपक्ष के नेता और प्रधानमंत्री द्वारा नामित केंद्रीय मंत्री शामिल हैं।

इस कानून की संवैधानिक वैधता को सुप्रीम कोर्ट में चुनौती दी गई है। सितंबर 2026 में इस मामले में दो न्यायाधीशों की पीठ के बीच मतभेद सामने आया और आगे की सुनवाई के लिए मामला मुख्य न्यायाधीश के समक्ष रखा गया। इसलिए इस विवाद को अंतिम रूप से तय हो चुका मामला मानना सही नहीं होगा।

लोकतंत्र में सरकार को कानून बनाने का अधिकार है, न्यायपालिका को संवैधानिक समीक्षा का अधिकार है और चुनाव आयोग को स्वतंत्र तथा निष्पक्ष चुनाव कराने की जिम्मेदारी है। इन संस्थाओं के बीच संतुलन बनाए रखना संवैधानिक शासन की बुनियादी आवश्यकता है।

अंततः, चुनाव आयोग की स्वतंत्रता किसी एक सरकार, विपक्ष या अधिकारी का विषय नहीं है। यह हर नागरिक के मताधिकार और लोकतंत्र की विश्वसनीयता से जुड़ा प्रश्न है।

लोकतंत्र की मजबूती केवल इस बात से तय नहीं होती कि चुनाव समय पर हो रहे हैं, बल्कि इससे भी तय होती है कि चुनाव कराने वाली संस्था की स्वतंत्रता पर भरोसा करने के पर्याप्त कारण मौजूद हैं। यही वह कसौटी है जिस पर नियुक्ति प्रक्रिया और चुनाव आयोग की संस्थागत व्यवस्था का मूल्यांकन किया जाना चाहिए।